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La Defensa, las FF.AA. y la Constitución para un Chile que cambió – GADFA

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Todos los Estados cuentan con una Política de Defensa Nacional como una responsabilidad más de sus relaciones con otros Estados. En lo que sigue, haremos una crítica a la concepción que prevalece en la actual Constitución chilena y desarrollaremos algunos conceptos generales respecto a qué concepción de defensa proponemos para nuestro país y qué rol deberían desempeñar las FF.AA. en ella. Para finalizar, nos referiremos a aquellos aspectos de la Defensa y las Fuerzas Armadas que debería contemplar nuestra nueva Constitución.

I.     La Defensa: algo más que lo militar

Siguiendo la Carta de las Naciones Unidas, la Defensa se refiere al conjunto de políticas que permiten al Estado responder a la amenaza o al uso de la fuerza contra su integridad territorial o su independencia política. En este marco, el aspecto militar (las FF.AA.) tiene un rol central, pero no es el único en intervenir. Hay otros factores necesarios de tener en cuenta, como, por ejemplo, la política exterior implementada por el Estado, el grado de gobernabilidad y desarrollo económico del país, su estabilidad institucional y cohesión social, entre otros. El conjunto de estos diversos aspectos determina lo que se conoce como la “estatura estratégica” del Estado. Mientras mayor sea esta estatura estratégica, estará en mejores condiciones de influir en su región para establecer relaciones pacíficas con sus vecinos y, por lo tanto, defenderse de posibles agresiones.

De esta manera, la Defensa es un tema político general, no solo un tema militar; es una función del Estado que involucra un abanico de políticas desplegadas a lo largo del tiempo. Las FF.AA. son tan solo uno de los instrumentos con que cuenta el Estado para su defensa militar; en estricto rigor, son un servicio público y, en tanto tal, no deben ser autónomas ni actuar sin una orden de sus órganos superiores. Es, por lo tanto, una inconsistencia democrática considerarlas un poder del Estado. Y en esa perspectiva, nos parece un grave error reducir la función estatal de la Defensa a solo su aspecto militar.

II.    Las FF.AA. en la actual Constitución: confusiones conceptuales y la tendencia a la militarización

Una de las principales medidas de la dictadura militar fue refundar las FF.AA. y de Orden, lo cual quedó encarnado principalmente en los capítulos XI y XII de la actual Constitución, que las conforma como un nuevo poder del Estado (el poder de Seguridad), otorgándoles una amplia autonomía institucional e incluyéndolas en organismos facultados para tomar decisiones en diversos ámbitos no militares del Estado.[1] Estas prerrogativas no las tiene ninguna institución vinculada a áreas tan importantes como la salud, la educación, el sistema de pensiones, la vivienda, ni ninguna otra necesidad social, que son componentes esenciales para el desarrollo y la cohesión social que sustentan la estatura estratégica del Estado. Analicemos con más detalle algunos ejemplos.

[1] En la actual Constitución aparecen como poderes del Estado: Cap. IV: Presidente de la República; Cap. V: Congreso Nacional; Cap. VI: Poder Judicial; Cap. VII: Ministerio Público; Cap. VIII: Tribunal Constitucional; Cap. IX: Justicia Electoral (Tribunal Calificador de Elecciones); Cap. X: Contraloría General de la República; Cap. XI: Fuerzas Armadas, de Orden y Seguridad Pública; Cap. XII: Consejo de Seguridad Nacional; y Cap. XIII: Banco Central.

  1. En el primer párrafo de su Art. 101 del Cap. XI, la Constitución actualmente vigente plantea: “Las FF AA. dependientes del Ministerio encargado de la Defensa Nacional están constituidas única y exclusivamente por el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea. Existen para la defensa de la patria y son esenciales para la seguridad nacional”. En este párrafo se condensan los principales problemas de que adolece el ordenamiento jurídico respecto a la Defensa en nuestro país. Estos son:
  2. La defensa es una política de carácter general, que abarca diferentes dimensiones. Al Ministerio de Defensa le corresponde conducir las FF.AA., es decir, la dimensión militar de la defensa.
  3. El uso de los conceptos “patria” y “seguridad nacional” para definir el rol de las FFAA.,[1] con su vaguedad y múltiples significados posibles, contribuye a crear la idea de que las FF.AA. defienden una suerte de esencia de la sociedad, por lo que su ámbito de acción no puede ser delimitado claramente.
  4. Otro aspecto confuso y no menos intencionado se refiere al concepto de “seguridad”, que aparece en el mismo Art. 101 citado anteriormente, y que trata sobre los objetivos de las FFAA., porque en él se agrega: “Las Fuerzas Armadas y Carabineros, como cuerpos armados, son esencialmente obedientes y no deliberantes. Las fuerzas dependientes de los Ministerios encargados de la Defensa Nacional y de la Seguridad Pública son, además, profesionales, jerarquizadas disciplinadas”.
  5. Se puede apreciar que se incluyen, en un mismo artículo, temas y objetivos de las Fuerzas de Orden y Seguridad y temas de las FFAA., solo por la similitud en uno de sus aspectos, el ser “cuerpos armados”. Vale decir, se toma un factor externo, un conjunto de instrumentos, como identificación y esencia de una categoría conceptual. Se pretende, además, asentar aún más esta identificación, aplicando el término de “seguridad” a ambas realidades, sin considerar la fundamental diferencia de objetivos, doctrinas y medios con que se cuenta en cada ámbito. Esto lleva a diluir la gran diferencia que hay entre la Defensa (que por su esencia se refiere a la seguridad exterior) y el Orden Público (o referido al interior). Amparándose en el concepto general de “seguridad”, se intenta identificar el campo externo con el interno y construir la idea de que una inseguridad general acecha al Estado, abriendo una nueva puerta para la intervención de las FF.AA. en la política interior. Por ello es preferible utilizar el concepto de Orden Interno en lugar de Seguridad Pública, ya definido por la Corte Suprema como la protección del pleno ejercicio de las libertades y derechos civiles.
  6. Por lo dicho, los objetivos y especificaciones de los roles de ambas instituciones, por una parte, y el ser obedientes, no deliberantes, jerarquizadas, profesionales y disciplinadas, por otra, deben ser definidos tanto para las policías como para las FFAA., de manera independiente, en sus leyes específicas, y no fundidos en un artículo único de la Constitución. También en esta idea, a nivel de leyes y no de la Constitución, debería definirse un Ministerio de Defensa del cual dependerían las FF.AA., y otro Ministerio de Orden Público, del cual dependerían las policías, con objetivos y funciones muy claras y con una política con proyección estratégica, distanciándola de la política coyuntural que tiene el Ministerio del Interior.

Cabe acotar que esta ambigüedad conceptual no solo está presente en la Constitución, sino también en las leyes referidas a las FF.AA. y en otros documentos emanados desde el Ministerio de Defensa; entre ellos, por ejemplo, el Libro de la Defensa Nacional de Chile 2010, donde se incluye una serie de conceptos, bajo el rubro de “Supuestos Constitucionales de la Defensa”, tales como “preservación de la nación”, “mantenimiento de la soberanía”, supuestos que permitirían “orientar y dar coherencia a la actividad global del Estado en materia de Defensa”. Por otra parte, en el Libro de la Defensa de Chile 2017 se reemplaza el concepto de “Supuestos Constitucionales” por el de “Bases Constitucionales de la Defensa”, entre las cuales aparecen conceptos como “seguridad nacional”,

[1] Así también, nuestra actual Constitución, en el Cap. III De los Derechos y Deberes Constitucionales, en su Art. 22 inc. 2º declara que “los chilenos tienen el deber de defender su soberanía y de contribuir a preservar la seguridad nacional…”.

  1. “protección a la población”, “defensa de la patria”, “defensa de la soberanía”, “resguardo de la soberanía física”, “preservación de la nación”, “seguridad interior”, “defensa de la Constitución”, entre otros. Analicemos brevemente alguno de estos términos.

Defensa de la soberanía: Se conocen tres tipos. La soberanía nacional (referida a la autodeterminación sin injerencia externa), la soberanía popular (referida a que todos los poderes deben emanar del pueblo) y la soberanía física (referida a la preservación de la integridad territorial). Al portar esta triple significación, el “defender la soberanía” en general da pie a que las FF.AA. intervengan en la soberanía popular; vale decir, en las decisiones que tome el soberano. Sin embargo, no deben ser las FF.AA. quienes deban defender el derecho que tienen los pueblos a generar sus organismos de poder; por el contrario, este soberano es el que tiene que ejercer su poder sobre las propias FF.AA.

Defensa de la patria: También es una idea demasiado vaga para adjudicarla como objetivo de las FF.AA., pues en la noción de patria pueden incluirse la cultura, las tradiciones, el sistema político, etcétera, como sus componentes y, por tanto, objetos de la defensa.

Preservación de la nación: El concepto de nación se ha utilizado para la preservación de un supuesto ethos inmaterial, trascendente e inmodificable y único, que definiría la esencia de un pueblo. En esta concepción no solo se desconoce la plurinacionalidad y la diversidad cultural, sino que de ella han derivado todos los chovinismos conocidos.

Seguridad interior: Se habla de seguridad interior, sin definir de modo preciso tal concepto. Esta vaguedad abre la puerta a la participación de las FF.AA. en la política interior.

Defensa de la Constitución: No es lo mismo respeto a la Constitución que defensa de la Constitución. Las FF.AA. no están para defender la Constitución, solo deben respetar la Constitución vigente y las modificaciones o cambios de esta que hagan los organismos democráticos del sistema político. En otras palabras, la defensa de la Constitución es una labor política y jurídica, no militar.

Seguridad nacional: Este concepto solo está definido —y de manera vaga— en el DS Nº 216/1960 del Ministerio de Defensa Nacional, según el cual “se entenderá por seguridad nacional toda acción encaminada a procurar la preservación del orden jurídico institucional del país…”. Tal enfoque está presente, además, en los códigos Orgánico de Tribunales, Procesal Penal, Aeronáutico, Minería, del Trabajo, Ley Orgánica Constitucional de los Estados de Excepción, Ley Sobre el Sistema de Inteligencia del Estado y la que creó la Agencia Nacional de Inteligencia. Ahora bien, es razonable procurar la preservación del orden jurídico institucional del país (si dicho orden responde al ejercicio de la soberanía popular), no obstante, tal noción de “preservación del orden jurídico institucional”, según los términos establecidos en el mismo Decreto 216, no tiene relación alguna con ningún peligro exterior. Y si las FF.AA. son llamadas a defender la seguridad nacional según ese significado, y no como la acción necesaria frente a un peligro exterior, ello les abre las puertas para su intervención en la política interior, en muchos ámbitos que la ley actualmente vigente relaciona con la llamada “seguridad nacional”. El listado es largo, pero podemos mencionar, como ejemplo, la libertad de enseñanza, el derecho a huelga, la identidad nacional, los estados de excepción, las penas judiciales, entre otros. Catalogar esos distintos ámbitos como posibles fuentes de inseguridad nacional debilita la soberanía popular y opera como un principio ideológico y de control.

Polivalencia: Otro conjunto de problemas o situaciones a los que las FF.AA. se ven llamadas a enfrentarse —tales como la lucha contra el narcotráfico, el control de fronteras, la inmigración ilegal, los incendios forestales, la salud pública, las labores de seguridad interior, y otros— se derivan de su definición equivocada como polivalentes fuera del ámbito militar, lo que implica que puedan participar, incluso como conductores, en ámbitos que no le competen.

Los aspectos señalados crean —o llevan a crear— una nebulosa conceptual en la materia, en cierta manera intencionada, pues está profundamente vinculada a una concepción de la Defensa y las FF.AA. basada en la Doctrina de Seguridad Nacional vigente en la actual Constitución, y que favorece que ellas intervengan en la política interior del Estado.

Dado el escenario brevemente descrito, se hace imprescindible fortalecer la sintonía de las FF.AA. con las permanentes transformaciones observadas en la sociedad. El histórico problema cultural de su encapsulamiento social se ve reflejado en ciertas tradiciones o costumbres, tales como el juramento “por Dios y esta Bandera” (y no lealtad a la Constitución, como es habitual en países democráticos), establecido en la Ley N° 10.544/1952 (que fija la fórmula para el juramento a la bandera que deben hacer las FF.AA.). Su distancia de la sociedad civil también se hace evidente en otras situaciones, tales como un diferenciado y ventajoso sistema previsional, en la educación de sus hijos en colegios administrados por fundaciones presididas por oficiales superiores, en la relación especial con grupos de poder y en el uso de sistemas especiales de bienestar, salud y villas militares, entre otras manifestaciones de aislamiento social. En particular será importante incentivar y reglar la participación de las FF.AA., en conjunto con el mundo civil, en temas atingentes a la defensa nacional y a su desarrollo institucional. Para ello es imprescindible impulsar, a través del Ministerio de Defensa, su integración real con la comunidad, acorde con un proyecto común de país y según lo dispuesto en la Ley N° 20.500/2011 (sobre asociaciones y participación ciudadana en la gestión pública) y otras leyes específicas.

III.  Criterios de la política de Defensa en la nueva Constitución

Como hemos venido analizando, la actual Constitución conforma una arquitectura de conceptos ambiguos que se prestan a interpretaciones que permiten ampliar el ámbito de acción de las FF.AA. más allá del propiamente militar de la defensa. En la nueva Constitución Política de la República es necesario establecer que la Política de Defensa Nacional debe:

  • Tener un carácter preventivo y de respeto al derecho internacional, de acuerdo con la Carta de las Naciones Unidas.
  • Estar vinculada con una política exterior que debe poner el acento en la colaboración y búsqueda de paz, basada en el multilateralismo, destacando una inserción colaborativa en la región.
  • Contemplar “resguardos democráticos” respecto a las FFAA., esto es, definiciones mínimas que expliciten sus objetivos generales y aspectos de su mando, para asegurar su dependencia estricta a los poderes democráticos.
  • Remarcar que la Defensa Nacional es distinta del Orden Interior.
  • No incluir a las FF.AA. como un poder del Estado.
  • Establecer que las FF.AA. serán reguladas a nivel legal.

Hemos planteado que el resto de las definiciones sobre las FF.AA. deben ir en leyes específicas:[1] lo referente a sus objetivos particulares, composición, estructuración, dependencia, presupuestos y otras materias pertinentes, deben ser materia de ley, al igual que lo son las políticas económicas, las de educación, de salud, y otras. Tales leyes deben resolver variados problemas. En particular:

  • La carencia de una conducción efectiva de las FFAA. por parte de los organismos democráticos.
  • La ausencia de una conducción única, pues actualmente cada rama tiene un alto grado de autonomía. Tal conducción debe darse no solo por parte de los organismos democráticos, sino también por lo que debiera ser el órgano superior de las FF.AA., el Estado Mayor Conjunto (EMCO), para hacer posible que el Ministerio de Defensa pueda dirigirlas con una política común a todas las ramas.

IV.   Propuestas para la nueva Constitución

Asumimos como ideas fuerza para la elaboración de la nueva Constitución, los siguientes criterios:

  • Eliminar la Doctrina de Seguridad Nacional.
  • Separar la defensa exterior de la protección del orden público.
  • Fortalecer un efectivo liderazgo y conducción de la Defensa por las autoridades democráticas.
  • Fortalecer el rol del Poder Legislativo.
  • Suprimir la autonomía militar.
  • Proteger la profesionalización militar.
  • Terminar con los efectos de militarización interna que se derivan de la “polivalencia militar” y el uso indiscriminado de las Fuerzas Armadas en los estados de excepción.
  • En la Constitución debe ir lo relativo a la Defensa; y lo que corresponde a las Fuerzas Armadas, en las leyes.

La forma en que se concreticen las propuestas que exponemos a continuación dependerá del sistema de gobierno que finalmente surja en la nueva Constitución. Por ello, nos referiremos a “poderes” (Ejecutivo, Legislativo, Judicial) más que a cargos (Presidente) o instituciones (Congreso), por ser términos que permiten adaptarse a diversos tipos de gobierno.

  1. En capítulo Poder Ejecutivo, proponemos que se señale que a la Jefatura del Estado le corresponderán las siguientes atribuciones en relación con las FFAA.:
  • Ejercer la Jefatura Suprema de las Fuerzas Armadas en tiempos de paz, crisis y estado de guerra; disponerlas, organizarlas y distribuirlas para su desarrollo y empleo conjunto.
  • Designar al Jefe del Estado Mayor Conjunto, a los Comandantes en Jefe de la Fuerzas Armadas y conferir el grado a los oficiales generales, con acuerdo del Poder Legislativo.
  • Proponer al Poder Legislativo la Política de Defensa Nacional, con la asesoría del Consejo de Política Exterior y Defensa Nacional, que será materia de ley.
  • Pedir la aprobación del Poder Legislativo para declarar el estado de guerra.
  • Remover al Jefe del Estado Mayor Conjunto, a los Comandantes en Jefe de la Fuerzas Armadas y a los oficiales generales, informando al Poder Legislativo.

[1] Cabe destacar que la Constitución de 1925 no contiene ningún capítulo, ni ningún artículo especial que se refiera a las FF.AA. Solo aparecen referencias al tema militar en relación con las atribuciones de la Cámara de Diputados (Art. 39), atribuciones del Presidente (Art. 72), en el capítulo sobre Garantías Constitucionales, en su Art. 22 (“La fuerza pública es esencialmente obediente. Ningún cuerpo armado puede deliberar”) y referencias laterales en algunos acápites de los Art. 23, 39, 44, 66 y 72.

  1. En el capítulo Gobierno, proponemos que se indique:
  • Las Fuerzas Armadas tendrán como única y exclusiva función contribuir a la legítima defensa para responder a una amenaza o uso de una fuerza exterior contra la integridad territorial o a la independencia política, según lo establecido en la Carta de Naciones Unidas.
  • Formarán parte del Ministerio de Defensa Nacional.
  • Su organización y mando será conjunto, de acuerdo con lo dispuesto en su Estatuto Orgánico.
  • Serán profesionales, jerarquizadas, disciplinadas, no deliberantes y obedientes a los poderes democráticamente generados por el ejercicio de la soberanía popular.
  1. En el capítulo referido al Poder Legislativo, proponemos que se establezca entre sus funciones:
  • Discutir y aprobar la Política de Defensa Nacional presentada por la Jefatura del Estado.
  • Fiscalizar el cumplimiento integral de la Política de Defensa Nacional.
  • Aprobar la declaración de estado de guerra.
  • Aprobar, a proposición del Poder Ejecutivo, las designaciones del Jefe del Estado Mayor Conjunto, los Comandantes en Jefe y los oficiales generales de las distintas ramas de las FFAA.
  1. Respecto de los Estados de Excepción Constitucional, proponemos:
  • La participación de las FFAA. en labores relacionadas a catástrofes naturales, atendiendo a ciertas capacidades de su personal e infraestructura, sin que eso debilite a los organismos civiles que tienen la responsabilidad en ese campo.
  • Subordinar la fuerza militar a la conducción civil establecida para encabezar el Estado de Excepción Constitucional.

Grupo de Análisis de Defensa y Fuerzas Armadas (GADFA)

Expertos en Defensa: La nueva constitución no debe contener noción de seguridad nacional.

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GRUPO DE ANÁLISIS DE DEFENSA Y FUERZAS ARMADAS (GADFA)

LA NUEVA CONSTITUCIÓN NO DEBE CONTENER LA NOCION DE SEGURIDAD NACIONAL

Es necesario dejar fuera de la  Nueva Constitución la noción de seguridad nacional para poder consagrar una democracia más plena y garantizar los derechos que de ella se desprendan.

Este concepto se encuentra en varios acápites de la actual Carta Magna. Así, por ejemplo, el artículo 1 expresa: “Es deber del Estado resguardar la seguridad nacional”, y en el artículo 101: las FF.AA. “existen para la defensa de la patria y son esenciales para la seguridad nacional”. Por su parte, la Ley Orgánica Constitucional en el artículo 1, indica que las FF.AA. existen “para la defensa de la patria y son esenciales para la seguridad nacional”.

Sin embargo, y a pesar de la importancia que se le ha asignado a la noción de seguridad nacional y de su papel crucial en el ordenamiento jurídico y político durante cuarenta años, esta no fue definida por los constituyentes y aún permanece indeterminada. Convertida en doctrina castrense, la noción de seguridad nacional se ha incorporado constitucional y legalmente incluyendo a las FF.AA. como poder de Estado, favoreciendo su autonomización y permitiéndoles desempeñar roles no profesionales, debilitando de esta forma la democracia representativa y la soberanía popular al securitizar todo. Este concepto no es jurídico ni operativo, sino que funciona como un principio ideológico y de control.

Esta noción, proveniente de los EE.UU. y extraña a la tradición constitucional chilena, conecta las instituciones armadas a una variedad de funciones no castrenses incidiendo en campos y roles ajenos a ellas como la reserva de las leyes; la libertad de enseñanza; derecho a huelga; emprendimiento económico; derecho de propiedad; identidad nacional; atribuciones presidenciales; instituciones estatales; política monetaria; estados de excepción; y penas judiciales. Además, está presente en los códigos Orgánico de Tribunales, Procesal Penal, Aeronáutico, Minería, del Trabajo, Ley Orgánica Constitucional de los Estados de Excepción, Ley Sobre el Sistema de Inteligencia del Estado y la que crea la Agencia Nacional de Inteligencia.

El abusivo uso de esta indeterminada noción fusiona lo nacional con lo internacional; lo individual con lo social; lo castrense con lo civil y policial; y ha sobredimensionado a las FF.AA en su intento de legitimarlas como la única institución estatal capaz de implementar políticas públicas en amplios y variados ámbitos a través de la “polivalencia”, con el consecuente debilitamiento de las instituciones civiles responsables y la desfiguración de las misiones realmente esenciales de las FF.AA.

La mal entendida “polivalencia” de las FF.AA. -propia de la acción militar-, por ejemplo, se ha transmutado en “seguridad ampliada” fortaleciendo la inclusión castrense en el orden interno. A su vez, confunde las indeterminadas nociones de seguridad nacional, seguridad del Estado, seguridad de la Nación, seguridad externa y seguridad interna, integradas en la Constitución sin armonización alguna entre ellas.

En lo medular, la seguridad nacional resume todas las demandas conservadoras de eliminación y/o supresión derechos consagrados en la Constitución, de las expresiones políticas, nacionales e internacionales de modificación del actual modelo socio-económico, identificando áreas de “seguridad” derivadas de determinadas “amenazas”, las que dependen de quién las defina como tales. A mayor número de amenazas se postula consecuentemente una mayor centralización del poder, generándose así fuertes incentivos para ampliar el rango de las mismas y proveer los medios para incrementar la “seguridad” en tales ámbitos. Todo lo cual redunda en el fortalecimiento de las actitudes conservadoras y autoritarias de una derecha excluyente, además de legitimar el poder político militar para enfrentar una amplia y vaga lista de “nuevas amenazas”.

Por ejemplo, se ha terminado asociando la “seguridad” a la respuesta castrense ante al terrorismo, delincuencia organizada transnacional, drogas, corrupción, lavado de activos, tráfico ilícito de armas; pobreza extrema y exclusión social; estabilidad de la democracia (orden público); desastres naturales; VIH/SIDA; deterioro del medio ambiente; trata de personas; ataques cibernéticos; transporte marítimo de materiales potencialmente peligrosos, incluidos el petróleo, material radioactivo y desechos tóxicos; acceso, posesión y uso de armas de destrucción masiva por terroristas y otros desafíos, muchos de los cuales como desafíos complejos deben tener una respuesta sistémica como sociedad civil en su conjunto

En suma, dado su origen anti-democrático, la noción de seguridad nacional no debería aparecer en una Nueva Constitución, ni en ningún cuerpo legal y reglamentario del país como condición fundamental para poder generar una nueva concepción representativa y legitima de lo social. Consecuentemente, tampoco debería incluirse en la definición de las tareas de instituciones armadas, policiales o civiles, condición necesaria para la construcción de un Estado democrático social de derecho de acuerdo a parámetros humanos civilizatorios del siglo XXI.

Santiago, diciembre de 2020.

Expertos en defensa: Ley Infraestructura Crítica es una arremetida contra la democracia.

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DECLARACION

GRUPO DE ANÁLISIS DE DEFENSA Y FUERZAS ARMADAS (GADFA)

RECHAZO DEL PROYECTO DE INFRAESTRUCTURA CRÍTICA

Recientemente, los diputados y diputadas dieron una potente señal democrática al impedir que el gobierno obtuviera el quórum necesario para aprobar la reforma constitucional que establece el uso de militares en el resguardo de Infraestructura Crítica. La discusión se traslada ahora a una comisión mixta, por lo que es necesario precisar algunos aspectos de esta propuesta.

Hasta el momento las críticas se han centrado principalmente en dos aspectos: qué se va a entender por Infraestructura Crítica y qué constituye una “amenaza grave para la población”. Estas críticas son correctas, pero insuficientes porque los riesgos que entraña esta reforma no se arreglan solo con mayor precisión conceptual. Estamos ante una arremetida contra pilares sustanciales del régimen democrático del país. Veamos cuales son:

En primer lugar, normaliza el uso de las FF.AA. en asuntos de orden interno. El despliegue de los militares fuera de sus cuarteles es una excepcionalidad dentro del normal acontecer democrático y para eso está el estado de excepción.

En segundo lugar, refuerza el hiperpresidencialismo no solo porque la decisión del uso interno de los militares recae únicamente en el poder ejecutivo, sino que también porque esa decisión descansa en criterios discrecionales de quien ejerza la presidencia. No se establece el control efectivo por parte del Congreso o el Poder Judicial. El proyecto plantea que habrá que “informar” al parlamento, pero sabemos que esto no implica necesariamente un eficaz control parlamentario.

En tercer lugar, el proyecto sostiene que, para proceder a aplicar la ley, previamente se requerirá que la Agencia Nacional de Inteligencia (ANI) emita un Informe. Esto reitera la concentración de la decisión en el propio presidente de la República pues esta agencia depende del Ejecutivo. Además, esta medida expone a que la ANI sea utilizada como excusa para que el presidente pueda “lavarse las manos” afirmando que siguió la recomendación “técnica” de la Agencia.

En cuarto lugar, supone un retroceso en desarrollo institucional de la seguridad pública. Recordemos que a principios del siglo XX los militares destinaban diversas de sus unidades a labores de orden público. En esa época estaba normalizado el uso de los militares para brindar este servicio. Sin embargo, esto termino generando problemas operativos en las FF.AA. y lo más grave, una sangrienta represión de la protesta social.

Por otra parte, la implementación de esta reforma incorporaría un nuevo rol no profesional para las FF.AA., lo cual supondría serios problemas en términos operativos, con consecuencias muy graves.

Primero, no se define qué se entiende por “resguardar”. Pareciera que los militares solo van a impedir la entrada de los supuestos “terroristas” a un lugar cerrado y protegido. Pero, lamentablemente, gran parte de las infraestructuras críticas a proteger no coinciden con esa idea. Un supermercado (“centro de abastecimiento”), no es saqueado por “terroristas”, sino que por población civil. Una carretera (“vías de comunicación”) se extiende por kilómetros y no tiene muros. Un aeropuerto o un terminal de buses, es un lugar donde transitan miles de personas diariamente. Además, “resguardar” exige saber qué amenaza habrá que enfrentar. Por ende, puede transformarse en una labor que va mucho más allá de la simple presencia militar en el lugar y abre la puerta para que la inteligencia militar defina a la sociedad civil como uno de sus principales objetivos.

Segundo, esta acción de “resguardo se desarrollaría bajo la luz de nuevas Reglas del Uso de la Fuerza (RUF), que facultan a los militares para hacer uso de armas letales frente a situaciones no especificadas debidamente, lo cual expone a la población a un grave peligro de ser víctima de la violencia militar y se puede caer en el nefasto precedente el enemigo interno

Tercero, exigirá una preparación específica a las FF.AA. Va a ser necesario que cuenten de entrenamiento especial (por ejemplo, para saber afrontar turbas), compra de material a gran escala (instrumentos antidisturbios) y el desarrollo de doctrinas para la acción interna, lo que escapa a la función de las FF.AA.

Por último, la reforma no identifica una figura que sea responsable política de los sucesos que puedan acaecer durante la labor militar y tampoco establece una línea de mando claramente definida. ¿De qué autoridad van a depender los militares que estén resguardando una infraestructura crítica? Como no se va a estar en estado de excepción la autoridad política local (intendentes y gobernadores) va a seguir rigiendo, entonces ¿los militares van a tener que seguir sus instrucciones? Además, Carabineros va a seguir teniendo la responsabilidad del orden público general, ¿van a poder dar órdenes a los militares que estén haciendo labores de resguardo? No olvidemos que cuando no están claras las responsabilidades políticas y penales de quien ejerce la violencia y de quien la ordena, se abre la puerta a la violación de los DDHH de la ciudadanía.

En definitiva, no es factible que lo inmediato y puntual redefina nuestra Política Defensa sin un proceso reflexivo previo. El empleo de las FF.AA. en actividades de control del orden público, es un error, es inoportuno y es peligroso. Error porque involucra a instituciones en otras funciones para las cuales no fueron creadas, y no han sido adecuadamente preparadas. Es inoportuno, ya que son promovidas por un gobierno en crisis de legitimidad para afrontar un contexto político agitado, en el cual la presencia militar no contribuye a la tranquilidad. Es peligroso porque transforma la protesta conflicto social en un campo de batalla, exponiendo a la ciudadanía a ser atacada como si fuera un enemigo interno. Pero, esta política de involucrar a las FF.AA. en tareas de orden público también es un peligro para los propios militares, quienes se van a ver expuestos a un tipo de conflictividad para la cual no están preparados.

Por todas estas razones desde el GADFA hacemos un llamado a los parlamentarios y parlamentarias para que rechacen definitivamente una reforma constitucional que es totalmente perniciosa para nuestra democracia.

14 de septiembre, 2020

EXPERTOS ENVÍAN CARTA A DIPUTADOS/AS POR PROYECTO DE LEY DE INTELIGENCIA

Carta Abierta a Diputadas y Diputados

Sobre el proyecto de ley de inteligencia que se debate actualmente en el Congreso de Chile.

El Grupo de Análisis de Defensa y Fuerzas Armadas (GADF) se dirige respetuosamente a las y los integrantes de la Comisión de Defensa de la Cámara y, por su intermedio, a la Cámara en su conjunto para representarles la alta preocupación generada por los contenidos del proyecto de ley que Fortalece y moderniza el sistema de inteligencia del Estado (Mensaje 192-366), algunos de los cuales comprometen el desarrollo democrático del Estado y la sociedad.

1.- El proyecto de ley confunde y unifica las tareas de seguridad interna y externa al mezclar ámbitos de inteligencia que deben estar institucionalmente separados. Involucra a las FF.AA. en materias de orden interno y a las fuerzas de orden en la defensa.

2.- La propuesta del gobierno politiza e instrumentaliza el Sistema de Inteligencia del Estado (SIE) al radicar el nombramiento de su responsable en el Presidente de la República, sin concurso del Senado. Define, en la práctica, la actividad del SIE como una política de gobierno y no de Estado arriesgando así convertirlo en policía política más que una entidad productora de inteligencia estratégica, como indicamos más adelante.

3.-El proyecto debilita el rol fiscalizador del Congreso, necesario para un SIE en democracia. No es suficiente la rendición semestral de cuentas para un efectivo control ciudadano. Se precisa que el Congreso participe en las etapas de diseño, gestión y evaluación de la política de inteligencia. Esto es especialmente necesario ya que el proyecto involucra a la ANI y FF.AA. en materias de orden público cuyo responsable es una figura política interpelable: el ministro del Interior. El proyecto tampoco considera la fiscalización presupuestaria, sobre todo considerando que la ANI dispone de gastos reservados. En la medida que el proyecto no menciona los agentes encubiertos en labores de contrainteligencia, esta fiscalización se hace más necesaria aún.

4.- Si bien es un avance que se incorporen al SIE otros organismos del Estado como el Servicio Nacional de Aduanas, la Unidad de Análisis Financiero, Gendarmería y el Servicio de Impuestos Internos, la propuesta de un Consejo Asesor de Inteligencia genera una instancia que perjudica la función directiva y coordinadora de la ANI, pues pone en el mismo nivel de conducción, sin distinción jerárquica ni funcional, a los organismos de inteligencia militares y policiales frente a sus respectivos ministros y a la dirección de la ANI. De esta forma, se altera el debido orden jerárquico.

5.- Si las FF.AA. entregan información residual de inteligencia y si el Consejo Asesor tiene como definición de campo lo interno nacional, no tiene sentido que éstas sean parte del mismo.

6.- Existe una contradicción de prerrogativas pues se establece que los comandantes en jefe de las FF.AA. determinarán la forma de la entrega de información, pero al mismo tiempo se establece que ésta deberá ser entregada según lo dispuesto por el director de la ANI. Igualmente, se indica que en caso las FF.AA. no cumplan con la entrega de información, la notificación del incumplimiento se dirige al Presidente vía ministro de Defensa y no a través del director de la ANI.

7.- Es necesario precisar algunos aspectos institucionales de la ANI. El proyecto crea la figura de subdirector sin definir sus funciones. No avanza en establecer una necesaria carrera funcionaria en ella, ni tampoco se hace cargo de la promesa programática del Presidente de crear una academia de formación en inteligencia.

8.- No se definen las amenazas a la seguridad interna, a no ser que estas solo sean crimen organizado, terrorismo, narcotráfico, tráfico ilícito de personas y protección de infraestructura del Estado.

9.- Se amplían aún más los roles de las FF.AA. en labores de orden interno. En la medida que sus trabajos de inteligencia interna no serían solo residuales y toda vez que el proyecto del gobierno -que modifica la Ley Orgánica Constitucional de las FF.AA.-les permitiría la protección de la infraestructura crítica del país en situaciones de protestas nacionales, se legalizarían indagaciones castrenses de inteligencia sobre organizadores y participantes en estas movilizaciones generando las bases de un Estado policial.

Hacemos un llamado al Congreso para que este proyecto de ley tan importante, para fortalecer la capacidad estatal en materia de inteligencia nacional, sea discutido sin la urgencia planteada, tal como lo ha solicitado la Comisión de Defensa de la Cámara, y que Ustedes abran un efectivo debate democrático -con el debido conocimiento experto- que permita mejorar una tarea que es atribución esencial del Estado y, al mismo tiempo, proteja efectivamente los derechos de toda la ciudadanía.

Santiago, 31 de mayo de 2020

Felipe Agüero, Gonzalo Alvarez, Rodrigo Cárcamo, Eugenio Cruz, Mireya Dávila, José Luis Díaz, Galo Eidelstein, Carlos Gutiérrez, Luis Lobos, Sebastián Monsalve, María Inés Ruz, Augusto Varas.

¿Nuevo financiamiento para las Fuerzas Armadas chilenas? Por *Carlos Gutiérrez P. 

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Proponer un nuevo financiamiento para cubrir las capacidades militares de las Fuerzas Armadas fue un anhelo que se hizo patente desde el primer gobierno post dictadura, conquistado después de 17 años de lucha contra la dictadura civil-militar, y que se reflejó en el programa de gobierno de Patricio Aylwin.

Así sucedió consecutivamente con cada nuevo programa de gobierno, al igual que en los trabajados Libros de la Defensa Nacional (1997, 2001, 2010 y en los sucesivos documentos que fueron herederos de ese esfuerzo), ya que se abría paso un consenso respecto de que el formato existente no estaba acorde a los pasos democráticos que se iban abriendo en otras esferas de la vida política nacional, ni a las modernizaciones que paulatinamente se exploraban en el propio campo de la Defensa.

Es razonable el argumento de los primeros gobiernos de la Concertación en cuanto a que no contaban con el apoyo necesario en el Parlamento para la modificación del mecanismo existente, basado esencialmente en uno automático que emanaba directamente del 10 % de las ventas del cobre, y menos aún de los altos mandos de las fuerzas armadas que todavía seguían siendo tributarios muy directos del Pinochetismo (incluido el propio Augusto Pinochet que estuvo como Comandante en Jefe del Ejército y luego como senador vitalicio).

Menos comprensible es la explicación ya en el primer gobierno de Michelle Bachelet, donde existían inmejorables condiciones políticas para una propuesta que ya tenía bastante camino recorrido, se habían consolidado los gobiernos democráticos civiles, existía una renovación de los altos mandos, así como una sociedad que exigía mayor protagonismo y reivindicaciones económicas y sociales que se hacían cada vez más impostergables.

La modernización de las fuerzas armadas seguía su curso, con distintos ritmos y niveles, pero claramente en un camino sin retorno, así como también la discusión de una comunidad de defensa (civil y militar) que también demandaba actualizaciones, revisiones críticas y particularmente nuevas visiones y epistemologías de la política de defensa.

El panorama internacional subregional también cooperaba crecientemente a nuevas reflexiones, ya que se había constituido la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) y en una decisión inédita se crea un Consejo de Defensa Suramericano, que prontamente inaugura dos instituciones: el Centro de Estudios Estratégicos con sede en Buenos Aires y la Escuela Suramericana de Defensa en Quito. Sus objetivos son claros y precisos, entre ellos los más relevantes que son consolidar a Sudamérica como una zona de paz, fortalecer la unidad y la cooperación subregional.

Se abría un campo fértil para la cooperación, dejar atrás las hipótesis de conflictos vecinales y fronterizos, avanzar en medidas de confianza mutua de nueva generación, hasta llegar a pensar una doctrina común, y una formación de cuadros militares común.

Si bien hubo momentos en que se realzaron algunos viejos litigios pendientes, como los casos de Chile con Perú y con Bolivia, aquí también se reflejó el nuevo tiempo de las relaciones internacionales regionales, ya que ambos conflictos se canalizaron por la vía diplomática al más alto nivel, con un rol clave de la organización y el argumento jurídico. De esa forma se puso término pacífico a disputas fronterizas.

Pero también asomaron y se hicieron público numerosos casos de corrupción al interior de las fuerzas armadas relacionadas con las adquisiciones de sistemas de armas, sumando más razones críticas a mecanismos que eran automáticos y carentes de la presencia activa del rol fiscalizador del Parlamento y del propio Ministerio de Defensa, que más bien actuaba como mera correa de transmisión de los anhelos militares, en vez de ser el órgano rector de una planificación realista y ajustada a las definiciones políticas generales del Estado de Chile.

Todo este escenario, nacional e internacional, validaba con mayor razón pensar en nuevos términos las definiciones estratégicas y conceptuales sobre la seguridad y la defensa y por lo tanto de su instrumento fundamental que son las fuerzas armadas y sus capacidades militares.

Pero los buenos tiempos pasaron y los gobiernos de Bachelet 1 y 2 una vez más dejaron la tarea pendiente de una reforma general en la política de defensa y particularmente en el ámbito del financiamiento. Pero sobre todo, desconociendo estas realidades políticas y horizontes progresistas, se dejaron llevar por el camino de los argumentos más conservadores y el enorme lobby de las instituciones castrenses, que apuntan tozudamente a escenarios de hipótesis de conflictos vecinales y a un poderío militar desproporcionado.

Y el turno le tocó al gobierno de Sebastián Piñera. En una maniobra torcida, presenta un proyecto de ley que efectivamente se presenta como una derogación de la Ley del Cobre (el titular de la demanda que fue levantada por los sectores demócratas), pero que no trae una modificación sustancial al concepto de financiamiento de las capacidades militares.

¿Cuáles son las características principales de la propuesta?

• Creación de un Fondo Plurianual de Capacidades Estratégicas (FPCE) para el financiamiento de inversiones en material bélico y la infraestructura asociada, y sus gastos de sostenimiento. El Fondo se constituye con el 55% de la Cuenta Nº9.154 (proveniente del fondo Ley del Cobre) que corresponderían más a unos USD 2.600 millones de dólares (artículo 100).

• Para mantener el FPCE, el Presupuesto anual aportará no menos del 70% del promedio de lo proveniente por la Ley del Cobre en el período 2010-2017. Este nuevo piso, dependiendo de la base de los cálculos, seria al menos de USD 430 a 490 millones de dólares (artículo 101). En la actualidad el piso es del orden de los USD 360 millones de dólares.

• La administración y control de responsabilidad de tal Fondo será de un órgano técnico colegiado constituido por 3 miembros, denominado Administrador, integrado por: (1) funcionario del Ministerio de Defensa, (1) del Ministerio de Hacienda y, (1) de la Presidencia de la República.

• Formación del Fondo de Contingencia Estratégica (FCE) que estará constituido con el doble del aporte anual señalado en el artículo 101, es decir unos USD 860 a 980 millones de dólares (artículo 102) para compras de oportunidad y reemplazar los medios e infraestructura dañada por catástrofes.

• Los remanentes de las Cuentas de la Ley del Cobre (Ley Nº 13.196) serán incorporados al Fondo de Estabilización Económico y Social , parte de los fondos soberanos, monto de alrededor de USD 1.500 millones de dólares.

• Se introdujo un nuevo criterio para justificar el reemplazo de la Ley del Cobre, ya no por la Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa (ENSD) sino por la “planificación del desarrollo de la fuerza” (artículo Nº104).

• Se termina con la obligación de Codelco de entregar el 10% de sus ventas brutas a las FF. AA, aunque subsiste el impuesto del 10% de las ventas ahora a beneficio fiscal, por un periodo de 12 años, reduciendo el porcentaje en 2,5% en los últimos 3 años.

¿Cuáles son las críticas de fondo al proyecto?

• Se mantiene un concepto de financiamiento automático, con pisos declarados en forma arbitraria, donde no juegan un papel fundamental el Parlamento ni el Ministerio respectivo (Defensa).

• No hay consistencia con las modernizaciones organizacionales que se han venido realizando en las Fuerzas Armadas, como fue la incorporación del Estado Mayor Conjunto, ya que este en la propuesta no tiene ningún papel asignado, a pesar de ser el ente que tiene entre sus funciones el diseño y ocupación de la fuerza.

• No existe una definición de articulación del diseño de la fuerza y sus correspondientes sistemas de armas que deberían ser adquiridas con este financiamiento automático con la presentación, argumentación y aprobación por parte del Parlamento de la Estrategia de Defensa Nacional. Por lo tanto no queda despejada la relación entre financiamiento de capacidades militares y la política de Defensa del período.

• Es bueno recordar que el financiamiento propuesto para las Fuerzas Armadas, con mecanismo de pisos y de forma plurianual sería único en el país, ya que ninguna otra repartición pública o política pública estratégica tiene esta definición.

• Hay una cantidad de mecanismos establecidos que se rotulan como secreto que hoy ya no son convivientes con una democracia que aspira a ser más densa y profunda, y no se justifican en un mundo que transita a mayor transparencia y menos aún con recientes y consecutivas coyunturas de corrupción en el financiamiento de las Fuerzas Armadas, más particularmente en el complejo mundo de la industria de armamentos.

• El concepto de fondo de contingencia para compras de equipamiento militar en caso de “oportunidad” es un contrasentido literal con el de la planificación que es sustantiva en una política de Defensa, y más puede prestarse para casos de lobby u otras expresiones propias de un mercado que tiene una dimensión importante de una economía clandestina.

El proyecto presentado es claramente deficiente, y es más bien un tributo a sectores políticos conservadores y a la corporación militar. Se elige arbitrariamente un período altamente beneficioso del precio del cobre (por supuesto en forma totalmente arbitraria) para definir los pisos; se mantiene la presión financiera sobre la empresa estatal del cobre por un período importante, en medio de una situación nacional en que se argumenta la precariedad fiscal para llevar adelante políticas públicas impostergables.

Es la expresión más clara del viejo aforismo gatopardista de cambiar todo, para no cambiar nada. En el fondo, de aprobarse este proyecto de ley, ya no existirá el nominativo ley del cobre para financiar a las fuerzas armadas, pero indudablemente se mantendrán todos los vicios de un mecanismo no transparente, antidemocrático y militarista.

*Especial para SICNoticias por Carlos Gutiérrez Palacios, Magister en Ciencias Militares y Diplomado en Inteligencia Estratégica.